A Palavra do Superior Basta para Punir? O Ônus da Prova no Direito Administrativo Sancionador

 

por Fábio Augusto Cordeiro Cherem | 16 jul 2026 | Bizú do Encarregado

 

É comum ouvir, no meio militar, que o acusado em um processo disciplinar deve provar que não praticou a transgressão que lhe foi atribuída. Em outras palavras, acredita-se que o ônus da prova recai sobre o militar processado, cabendo-lhe demonstrar a própria inocência para evitar a imposição de uma sanção. Essa percepção costuma surgir em situações nas quais a acusação decorre exclusivamente da comunicação disciplinar elaborada por um superior hierárquico. 

 

Imagine-se, por exemplo, que um militar seja acusado de deixar de prestar a continência regulamentar. Não existem imagens, testemunhas ou qualquer outro elemento de prova. Ainda assim, espera-se que o acusado demonstre que efetivamente prestou a continência, sob pena de sofrer a correspondente punição disciplinar. À primeira vista, essa conclusão parece encontrar fundamento na presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos. Entretanto, quando a Administração Pública exerce seu poder sancionador, passam a incidir garantias constitucionais que limitam essa atuação, entre elas o devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição Federal), o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, LV) e a presunção de inocência (art. 5º, LVII)1. 

 

Surge, então, uma questão fundamental: o Direito Administrativo Sancionador Militar realmente admite a inversão do ônus da prova ou essa percepção decorre de uma compreensão equivocada acerca das regras que disciplinam a atividade probatória nos processos disciplinares? Responder a essa pergunta exige analisar não apenas os atributos dos atos administrativos, mas também a natureza do poder sancionador do Estado e as garantias constitucionais que limitam seu exercício. Afinal, admitir que o acusado deva provar sua inocência significa alterar uma das regras mais tradicionais do direito sancionador: cabe a quem formula a acusação demonstrar os fatos que sustentam a pretensão punitiva. Ao longo deste artigo será demonstrado que, embora a presunção de legitimidade dos atos administrativos desempenhe papel relevante na atuação da Administração Pública, ela não autoriza, por si só, a transferência do ônus probatório ao acusado em matéria disciplinar.

O poder sancionador do Estado e a regra geral do ônus da prova:

O Estado exerce diversas funções em relação aos particulares. Em alguns momentos, presta serviços públicos; em outros, regulamenta atividades econômicas, fiscaliza condutas ou administra o patrimônio público. Há, contudo, uma função que se distingue das demais pelo elevado potencial de restringir direitos: o exercício do poder sancionador. Por meio desse poder, o Estado pode impor consequências jurídicas desfavoráveis em razão da prática de condutas consideradas ilícitas. Essa atividade manifesta-se em diferentes ramos do Direito.

No âmbito penal, concretiza-se mediante a aplicação das penas previstas em lei. Na esfera administrativa, materializa-se por meio da imposição de multas, suspensões, cassações de licenças e, no caso dos militares, das sanções disciplinares previstas na legislação específica. Embora possuam autonomia científica e regimes jurídicos distintos, o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador representam manifestações do mesmo poder estatal de punir (jus puniendi). Como ensina Fábio Medina Osório², ambos integram um sistema de direito sancionador submetido a um núcleo comum de garantias constitucionais. Essa constatação possui importantes reflexos processuais. Se o Estado pretende restringir direitos mediante a aplicação de uma sanção, não basta a simples afirmação de que determinada infração ocorreu. 

A decisão sancionatória deve estar apoiada em uma base probatória suficiente para demonstrar, de forma racional e fundamentada, a ocorrência do fato e sua autoria. É justamente nesse contexto que surge a regra geral do ônus da prova. Em qualquer processo de natureza sancionatória, a atividade probatória não constitui mera formalidade procedimental. Ela representa um instrumento de legitimação do próprio exercício do poder de punir. Afinal, toda sanção implica restrição de direitos e, por essa razão, somente pode ser imposta quando os fatos que a justificam estiverem suficientemente demonstrados. 

No processo disciplinar militar essa premissa assume especial relevância. A sanção disciplinar pode produzir consequências significativas na vida funcional do militar, influenciando sua ficha disciplinar, sua classificação de comportamento, sua progressão na carreira e, em determinadas hipóteses, até sua permanência na instituição. Por isso, a atividade probatória não pode ser tratada como mera formalidade destinada a confirmar uma acusação previamente formulada. Ela constitui elemento indispensável para a formação legítima da convicção da autoridade competente. Partindo dessa premissa, torna-se possível enfrentar a questão central deste estudo: a quem compete demonstrar os fatos que fundamentam a pretensão punitiva da Administração?

A presunção de legitimidade dos atos administrativos e seus limites no
exercício do poder sancionador:

Grande parte da percepção de que o militar acusado deve provar a própria inocência decorre de um atributo clássico dos atos administrativos: a presunção de legitimidade e de veracidade. Segundo a doutrina administrativista, os atos praticados pela Administração Pública presumem-se conformes ao ordenamento jurídico e verdadeiros quanto aos fatos que lhes servem de fundamento. Trata-se, contudo, de uma presunção relativa (juris tantum), que admite prova em sentido contrário. Maria Sylvia Zanella Di Pietro³ distingue esses dois aspectos ao explicar que a presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei, enquanto a presunção de veracidade recai sobre os fatos afirmados pela Administração. 

Essa presunção desempenha papel essencial na atuação administrativa. Se cada ato praticado pelo Poder Público dependesse de prévia confirmação judicial ou da produção exaustiva de provas para produzir efeitos, a Administração perderia grande parte de sua eficiência. É justamente por essa razão que o ordenamento jurídico atribui aos atos administrativos uma presunção inicial de validade e veracidade, permitindo sua imediata eficácia até eventual demonstração de vício ou ilegalidade. Não é difícil compreender, portanto, como essa característica influenciou a prática disciplinar militar. 

Se uma comunicação disciplinar é formalizada por um superior hierárquico, parece intuitivo concluir que os fatos nela narrados também estariam protegidos por essa presunção. A partir dessa lógica, muitos sustentam que caberia ao militar acusado produzir prova suficiente para afastá-la. Essa conclusão, entretanto, exige cautela. A presunção de legitimidade foi concebida para conferir estabilidade e eficiência à atuação administrativa cotidiana. Outra questão, substancialmente diversa, é saber se essa mesma presunção pode, por si só, justificar a aplicação de uma sanção disciplinar, deslocando ao acusado o dever originário de demonstrar que não praticou a infração que lhe foi imputada. 

É exatamente nesse ponto que o Direito Administrativo Sancionador exige uma leitura distinta daquela tradicionalmente aplicada aos atos administrativos em geral. Quando a Administração deixa de exercer atividades de gestão e passa a exercer o seu poder punitivo, entram em cena garantias constitucionais destinadas a impedir que a restrição de direitos decorra apenas da força presumida do ato administrativo. Em outras palavras, a presunção de legitimidade continua existindo, mas sua incidência deve ser compatibilizada com as garantias inerentes ao exercício do poder sancionador do Estado. É dessa compatibilização que surge a discussão acerca do verdadeiro alcance do ônus da prova nos processos disciplinares militares.

O ônus da prova como limite ao poder sancionador do Estado:

Toda imputação formulada pela Administração Pública produz consequências jurídicas. No processo disciplinar militar, elas podem repercutir diretamente na vida funcional do acusado, influenciando sua classificação disciplinar, sua evolução na carreira e, em determinadas situações, até sua permanência na instituição. Por isso, a atividade probatória assume papel central no processo administrativo sancionador. A prova não constitui mera formalidade destinada a conferir aparência de legalidade à decisão administrativa. Sua verdadeira função é legitimar o exercício do poder de punir. Sob essa perspectiva, o ônus da prova deixa de ser compreendido apenas como uma regra de técnica processual para revelar sua natureza de garantia constitucional. 

 

Não se trata simplesmente de definir quem deve produzir determinada prova ou quem suportará as consequências da insuficiência probatória. O que está em discussão é a própria legitimidade da atuação sancionadora da Administração. Como observa Fábio Medina Osório, o exercício do jus puniendi pela Administração Pública submete-se a um conjunto de garantias constitucionais que limitam o poder de punir e exigem adequada fundamentação para a imposição de sanções. Essa compreensão desloca o debate para um plano mais profundo. A questão não consiste apenas em identificar quem possui interesse na produção da prova, mas em reconhecer que toda pretensão punitiva pressupõe a demonstração dos fatos que a justificam. 

 

Admitir que uma sanção possa ser aplicada sem suficiente suporte probatório significaria permitir que o Estado restringisse direitos com base em meras afirmações, incompatibilizando o exercício do poder sancionador com as exigências do devido processo legal. Se, ao final dessa discussão, concluir-se que compete à Administração demonstrar a ocorrência da transgressão disciplinar, essa exigência não representará privilégio conferido ao acusado. Tratar-se-á, na verdade, de uma garantia institucional destinada a assegurar que o poder disciplinar seja exercido de forma objetiva, racional e compatível com os limites impostos pelo Estado de Direito.

O devido processo legal e a presunção de inocência como limites ao poder disciplinar:

Reconhecer que o processo disciplinar integra o Direito Administrativo Sancionador conduz a uma consequência inevitável: o exercício do poder disciplinar não está imune às garantias constitucionais que limitam a atuação punitiva do Estado. Entre essas garantias destaca-se o devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF), que exige que toda decisão punitiva seja construída a partir de um procedimento racional, fundamentado e compatível com os direitos fundamentais do acusado. É nesse contexto que se insere a presunção de inocência (art. 5º, LVII, da CF). Embora tradicionalmente associada ao processo penal, a doutrina contemporânea do Direito Administrativo Sancionador reconhece que essa garantia também projeta efeitos sobre a atividade sancionatória da Administração Pública. Sempre que o Estado pretende impor uma sanção capaz de restringir direitos, surge a necessidade de compatibilizar o exercício do jus puniendi com as garantias próprias do Estado de Direito. 

Essa compreensão possui uma consequência prática imediata: se a Administração formula uma imputação disciplinar, não basta afirmar que determinada transgressão ocorreu. É necessário demonstrar, mediante elementos probatórios idôneos, que o fato efetivamente aconteceu e pode ser atribuído ao militar processado. Não se trata de conferir privilégios ao acusado, mas de exigir que o exercício do poder sancionador seja legitimado por uma atividade probatória suficiente. Essa orientação encontra respaldo em decisões proferidas em processos administrativos disciplinares, nas quais se reconheceu que não compete ao acusado provar a própria inocência, incumbindo à Administração demonstrar, mediante provas consistentes, a ocorrência da infração funcional. 

Em sentido semelhante, o Superior Tribunal de Justiça já afirmou que inverter o ônus da prova significa, em essência, admitir uma presunção de culpabilidade incompatível com um processo orientado pelas garantias fundamentais. Isso não significa que a presunção de inocência elimine a presunção de legitimidade dos atos administrativos. Ambas continuam coexistindo no ordenamento jurídico, mas com âmbitos de incidência distintos. Enquanto a presunção de legitimidade assegura a eficácia da atuação administrativa geral, a presunção de inocência atua como limite ao exercício do poder sancionador, impedindo que uma restrição de direitos seja imposta sem suporte probatório e evitando a exigência de que o acusado demonstre um fato negativo para afastar a imputação.

A prova do fato negativo e os limites da atividade probatória:

Retomando o exemplo do militar acusado por um superior de chegar vinte minutos atrasado ao serviço, imagine que se instaure o processo disciplinar, mas se verifique que não existem registros eletrônicos, livro de ponto, imagens de câmeras ou testemunhas. Além da comunicação disciplinar, não há qualquer elemento objetivo sobre o ocorrido. Diante disso, costuma-se afirmar que caberia ao acusado demonstrar que chegou no horário correto. Mas como provar que estava em determinado local, em um horário específico, sem qualquer registro objetivo? É o que a doutrina processual denomina probatio diabolica ou prova diabólica: a exigência de uma prova excessivamente difícil ou impossível de ser produzida. 

Embora nem todo fato negativo seja impossível de demonstrar, o problema surge quando a natureza dos fatos impede, na prática, a produção da prova. Nessas hipóteses, transferir ao acusado o dever de demonstrar que não praticou a transgressão significa impor-lhe um encargo que dificilmente poderá ser cumprido, fazendo com que o risco da insuficiência da instrução recaia sobre quem se defende. Esse não é o caminho compatível com o devido processo legal. Se a Administração pretende aplicar uma sanção, deve desenvolver uma atividade instrutória capaz de reunir elementos que demonstrem a autoria e a materialidade da transgressão, pois a ausência de provas suficientes não pode ser suprida pela incapacidade do acusado de demonstrar que o fato não ocorreu. 

Assim, a questão central consiste em definir quem deve suportar as consequências de uma instrução insuficiente. Em um processo orientado pelas garantias constitucionais, a falta de provas não pode transformar a defesa em instrumento de produção da acusação

 As consequências práticas para o processo disciplinar militar:

A instauração de um procedimento disciplinar não altera o ônus probatório nem autoriza a Administração a transferir ao acusado o dever de provar sua inocência. A instrução deve ser o momento de produzir elementos objetivos, como testemunhas, imagens e registros, para esclarecer os fatos e fundamentar a decisão, o que fortalece a legitimidade do poder disciplinar e reduz o risco de punições baseadas em presunções. Embora o militar tenha o direito de produzir provas em sua defesa, isso não exime a Administração do dever de instruir adequadamente o processo. 

Embora nem toda comunicação desacompanhada de outras provas resulte em arquivamento, já que cada caso possui particularidades, o que se mostra incompatível com as garantias constitucionais é suprir a insuficiência probatória pela incapacidade do acusado de demonstrar que não praticou a infração. A ausência de provas seguras não pode ser convertida em presunção de culpabilidade, cabendo ao ônus da prova assegurar que a sanção só seja aplicada diante da demonstração objetiva dos fatos.

Conclusão:

Voltemos à pergunta que deu origem a este artigo: a palavra do superior basta para punir? A resposta é negativa. A palavra do superior pode ser suficiente para justificar a instauração de um processo disciplinar e orientar o início da atividade instrutória. Todavia, por si só, não afasta a necessidade de uma instrução probatória apta a conferir legitimidade à eventual aplicação de uma sanção disciplinar. Os atos administrativos realmente gozam de presunção de legitimidade e de veracidade, atributo indispensável ao funcionamento da Administração Pública. Contudo, quando o Estado exerce seu poder sancionador, passam a incidir garantias constitucionais que impedem a imposição de sanções desacompanhadas de adequada demonstração dos fatos. 

Nesse contexto, a atividade probatória deixa de ser mera formalidade processual para tornar-se requisito de legitimidade do próprio poder de punir. O processo disciplinar não existe para confirmar automaticamente a acusação formulada, mas para apurar, de forma objetiva e racional, se a transgressão efetivamente ocorreu e se pode ser atribuída ao militar processado. Isso não significa enfraquecer a hierarquia ou a disciplina. Ao contrário, fortalece ambas. Instituições sólidas não se sustentam sobre presunções de culpabilidade, mas sobre decisões fundamentadas, construídas a partir de procedimentos justos e compatíveis com o Estado de Direito. A discussão acerca do ônus da prova, portanto, ultrapassa uma simples questão de técnica processual. Trata-se de definir quais são os limites do exercício do poder disciplinar e quais garantias devem ser observadas para que a Administração possa punir com legitimidade. 

Em última análise, a credibilidade da Justiça Disciplinar Militar não decorre da facilidade de aplicar sanções, mas da capacidade de demonstrar que elas foram impostas após um processo verdadeiramente comprometido com a busca da verdade, com a produção de provas e com o respeito às garantias fundamentais.

 Material complementar:

Os aspectos práticos abordados neste artigo também foram tratados em vídeo no canal Fábio Cherem | Direito Militar na Prática. Nele, analiso a quem compete o ônus da prova nos processos disciplinares militares, explico os limites da presunção de legitimidade dos atos administrativos e demonstro por que a atividade probatória constitui requisito de legitimidade para o exercício do poder sancionador da Administração

Assista ao vídeo:  O ÔNUS DA PROVA NO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR MILITAR.

 

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 Fábio Augusto Cordeiro Cherem,  3º Sgt PM.  Mestre em Direito, com pesquisa voltada à     análise da legitimidade democrática do poder     disciplinar nas instituições militares estaduais.     Bacharel em Direito, com especializações nas     áreas de Direito Penal e Processual Penal Militar,  Ciências Penais, Segurança Pública e Docência   no Ensino Superior. Desenvolve estudos na     interseção entre Direito Penal Militar, processo     disciplinar e teoria do Estado, com ênfase na     compatibilidade do sistema sancionador militar     com os princípios constitucionais do devido     processo legal, ampla defesa, contraditório e     dignidade da pessoa humana. Atua na Polícia     Militar de Minas Gerais com experiência em     processos administrativos disciplinares e gestão prisional militar. Seus interesses concentram-se em Direito Penal Militar, Processo Penal Militar, constitucionalização do direito disciplinar, controle do poder punitivo estatal e legitimidade das instituições militares. 

Instagram: @fabioaccherem 

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Referências: 

¹BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 
²OSÓRIO, Fábio Medina. "Princípios constitucionais do direito disciplinar no Brasil e seus equivalentes na Convenção Americana de Direitos Humanos". Disponível em: www.medinaosorio.com.br. Acesso em: 13 jul. 2026. Ver também: OSÓRIO, Fábio Medina. "Tipicidade e legalidade das infrações e sanções no Direito Administrativo Sancionador". Disponível em: www.medinaosorio.com.br. Acesso em: 13 jul. 2026
³DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
4 NIEBUHR, Joel de Menezes; ROLT, Amanda de. O ônus da prova da acusação nos processos administrativos sancionadores. Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura – RDAI, São Paulo, v. 6, n. 22, jul./set. 2022.